歐巴馬的反核武佈局

四月和五月大概可以算是美國總統歐巴馬的反核武之月吧，尤其是前兩周，推動反核武擴散的工作進行得相當密集。反核武是富有理想主義色彩的歐巴馬所念茲在茲的志業，也是他獲得諾貝爾和平獎的原因之一。歐巴馬最近的反核武工作，雖然還很難評定其真正的成效，來自各派別的專家也表達各種不滿，認為仍無法遏制北韓與伊朗及恐怖組織的核武企圖，但合理的推測是，這些工作不僅具有長期的意義，同時也是圍堵北韓與伊朗核武的戰略佈局。如果是這樣，則歐巴馬總統已經向目標邁進了一大步。

歐巴馬的全球非核武以及對付「流氓國家」的戰略佈局，是先從美國自身的政策調整做起。四月六日，美國政府公布了由國防部主責的最新版「核武態勢評估」（Nuclear Posture Review），宣示美國將大幅限縮使用核武的條件，也不再部署新核武，甚至未來對於沒有核武、且遵守「禁止核武擴散條約」（NPT）的國家，美國就算受到對方的生物或化學武器攻擊，也不會以核武報復。此報告顯示了歐巴馬政府有了新的核武戰略（儘管歐巴馬也在紐約時報的專訪中提了但書）。

設下了較明確的使用核武的條件，這對於美國從冷戰時代以來採取的模糊嚇阻戰略，是很大的改變。批評者認為歐巴馬總統使得美國在報復敵人的手段上受到了限制，讓美國陷入更危險的境地。但事實上，即使在裁減核武之後，美國所擁有的核子戰力仍然遠遠超過嚇阻所需，而且美國是唯一曾經在戰爭中丟下原子彈的國家；美國的敵人，不論是流氓國家還是恐怖組織，都不會以為美國真的絕對不會用核武對付他們。不主動使用核武，且不對非核武國家使用核武，並不會削弱美國核武的嚇阻力，反而強化了美國對意欲加入核子俱樂部的新核武國家的談判力。

接下來歐巴馬達成了與核武老對手俄國的新合約。四月八日，在捷克首都布拉格，歐巴馬和俄國總統梅德維傑夫簽署了歷史性的「新戰略武器裁減條約」（New START）。這是自從前蘇聯瓦解以來，美國與俄國這兩大核武國家再度達成裁減核武的協議，對於全世界實質的核武數量減少當然有很大作用，但在這個階段更重要的是獲得其他核武國家的認可，以便形成更大更強的約束。

在美俄有成果之後，歐巴馬的下一步是取得新核武強權中國以及具有核擴散可能性的國家如烏克蘭等的合作。四月十二日在華府召開「核子安全高峰會議」（Nuclear Security Summit），召集了四十六個國家的領袖，要求他們對禁核與防止核擴散做出具體承諾。會議在上周才結束，具體細節將在五月在聯合國召開的「檢討防阻核武擴散會議」（NPT Review Conference）來落實。

在獲得核武俱樂部所有成員至少口頭承諾配合之後，美國才有可能集合舉世之力，共同來對付伊朗、北韓與蓋達組織等。當然舉世合作消除核武在目前仍是不可能的，但是這對反對獨斷獨行主義（Unilateralism）的歐巴馬極為重要。甚至如果有一天，美國必須對北韓或伊朗動武，則所有的正當性建構工作更是不可或缺的。

發表於2010/04/21新新聞周奕成專欄

馬總統的愛將們

波蘭國歌（原為義大利波蘭軍團頌歌）的第一句是：「波蘭還沒有亡」。一句國歌道破了波蘭數百年來一次次被侵略瓜分，一次次瀕於亡國的歷史悲情。之所以會說「波蘭還沒有亡」，就是因為波蘭幾乎要亡，要所有愛國人民起來救亡圖存。若不是面臨亡國的威脅，不會有這樣的國歌。

馬英九總統在推動兩岸合作，包括兩岸經濟協議（ECFA）的時候，常常必須要說：「我不會出賣台灣」。總統的一句話也說穿了台灣數百年來一次次被出賣的歷史悲情，以及人民對心懷大中國之統治者的疑慮。之所以必須要說「不會出賣台灣」，就是因為這個政府得不到人民足夠的信賴。

這是一件令人悲傷也感到震撼的事實。一個以絕對多數票當選的總統，竟然必須對他的愛國心一再宣示保證。這恐怕是有如波蘭國歌必須要一再宣示國家還沒有亡，是世界上絕無僅有的。但是與波蘭不一樣的地方是，波蘭人民在極端無奈下面對亡國的命運，而馬英九總統卻必須為自己愛國心遭受質疑負起大部分責任。

我並不是指稱馬總統確有出賣台灣的意圖或行為，這目前還無法定論。我是說馬政府的許多作為都很符合批評者的指控，甚至在沒有明確賣台意圖之下，仍造成對國家安全與國家利益不利的後果。馬政府的幾位高層官員的言行，使得許多賣台的指控顯得並不違背邏輯，也使得馬總統的不會出賣台灣、不會傷害主權的保證呈現為一種隱含有歉意的自我辯解－－所謂的「此地無銀三百兩」式的辯解。

劉兆玄前院長申請到上海去參加世博會，就是一個典型的符合被指控邏輯的行為。現任行政院長吳敦義還說，劉前院長只是去參加文化活動。可是劉兆玄先生究竟有什麼非去不可的理由？是整個台灣找不到一位不曾擔任最高行政首長的文化界人士，能夠去擔任世博點燈的角色？眾所皆知劉兆玄先生的身分意義就是中華民國剛卸任的行政院長，除此之外他有什麼更重要的代表性？業餘武俠作家嗎？

最為荒謬的是國安會前秘書長蘇起先生，一開始堅持要去參加博鰲論壇，害得內政部長江宜樺還必須出面為此舉的合法性背書，後來突然又不去了，只因為要去美國哈佛大學幫馬英九總統「主持視訊會議」。而不去博鰲的理由竟然是他「在博鰲的角色並不重要」。既然不重要，何苦折騰整個政府和人民呢？對國家公器如此不敬，這豈不是讓台灣人民覺得：「有這樣的國安會秘書長，誰還需要敵人」？

兩岸經濟協議的推動，之所以遭遇愈來愈大的民意反對，其中有經濟的因素，也有政治的因素。當經濟的因素已經很難解決的時候，馬政府的高層官員們還不吝於持續添加政治的因素，讓更多人覺得這個政府的領導者們確實是過度親中媚共。種種非必要而有負面效果的作為，例如劉兆玄與蘇起的訪中計畫，都不是在促進兩岸交流，恰恰相反，是在破壞民眾的信賴。阻礙兩岸發展的不是民進黨，而是馬英九總統和他的愛將們。

期許雙英辯出台灣該走的路

台灣目前所面對的國際經濟與政治情勢，確實是相當地困難。不是哪一位領導人，或是哪一個政黨，就掌握有趨吉避凶的法門，能夠突破對外經貿的困境，還能夠增進政治上的獨立自主。誰來執政，都會面臨同樣的大環境侷限，就好像籠中的鳥，有的往左飛，有的往右飛，差別只是撞到籠子的不同邊而已。

這也就是說，台灣今天所必須做的對外政策選擇，其實往往只是在諸種預期後果之間進行權衡與折中（trade off）。現實世界並不存在一個完美的選項，可以讓我們同時得到所有想要的美好事物。正因為如此，自從台灣民主化以及兩岸交流以來，李登輝、陳水扁與馬英九這三位總統所領導的政府，都試圖在對外政策上獲取平衡－－儘管他們看似有絕對的差異，政黨彼此之間有嚴酷的批評，但並非完全沒有共通點。

話這樣講，並非我們就可以用浮泛的相對主義觀點，含糊籠統地對待政黨政策之間的差異。對於國家的想像，確實存在著很大的距離。現有的兩大政黨，分別代表台灣戰後歷史裡的兩個社會，獨與統仍是兩大政黨各自的核心理念。不論如何，民進黨與國民黨內較為務實的領導者們都很清楚，台灣真正該走的道路並不在於光譜的兩端，而是在某種中間路線上。

如果「賣台」、「鎖國」或任何一種極端口號可以解決台灣所有的問題，那麼事情反而好辦－－只要加入對的那一方，消滅錯的另一方。相反地，恰恰是由於台灣真正可以走的出路，相當狹窄崎嶇兼且曖昧難明，所以我們才需要有大批明智的愛國之士，付出極大的精力，來協助辨認出口的光源，描繪未來的路徑。

中國崛起成為亞洲的區域強權，積極主導東亞、東南亞區域經濟整合的趨勢，加上全球經貿自由化的速度由於談判停滯以及金融風暴的影響而減緩，使得台灣的對外經貿空間愈來愈落入中國所能夠影響的範圍。毫無疑問，中國已經開始運用其經濟力量以及經濟所帶來的外交實力，驅趕台灣進入大中國的口袋。

兩岸經濟合作架構協議（ECFA）既是中國在區域經濟中孤立台灣並請君入甕的預期結果，另一方面卻也是台灣試圖在此一窘迫逆境下謀求生存的嘗試。台灣之所以無法加入亞洲區域經濟整合以及與各國簽訂雙邊自由貿易協定，完全是因為中國的阻撓。但是台灣若不與中國妥協，同樣沒有機會。ECFA簽或不簽，對台灣都有極大的風險，而台灣的出路就在如何拿捏與中國貿易正常化的範圍和速度之間。

以上這樣對台灣處境的陳述，或許支持或反對ECFA的人都有可能接受，相信也是馬英九總統與蔡英文主席都有可能同意的。在兩位主要政黨領導人準備要就ECFA問題進行辯論之時，期許兩位願意將此辯論不要當做一般的政黨論爭或口才魅力的表演，而該視之為不同立場的愛國之士，共同摸索台灣那條狹窄崎嶇的出路，透過意見交鋒的火花照亮，協助人民辨認未來的方向。

我們缺少一個對外政策知識圈

由於兩種國家想像（獨與統）、兩種歷史觀（台灣與中國）的長期對立，台灣一直缺乏一個對外政策的知識社群。這導致我們的知識份子，包括政府公務員與新聞媒體人員，沒有對於國家利益的共同認知，甚至沒有對國家的共同定義。缺乏這樣的知識社群，或者說政策討論的圈子，使得台灣的對外政策一直陷於黨派對立和反覆空轉。

就台灣而言，所謂的對外政策，即包括中國政策或大陸政策，當然也包括對外經貿的政策。就如同外交強權的美國，其對外政策體制（foreign policy establishment）包含從白宮到國務院、國防部及諸多援外機構如國際發展總署（USAID）等；台灣的對外政策體制也應該整合總統府、國安會、國防部、外交部、經濟部、陸委會、新聞局、台灣民主基金會、國際合作基金會等諸多政府及半官方機構。

所有這些機構的政策制定和執行，理論上應該是共同立基於一套完整而內在一貫的政策觀點－－可以稱為國家總戰略。每一個機構的權責範圍是互補的，政策目標與優先順序也有差異，但是對於根本國家利益的定義，以及國家利益的具體化目標，則應該是一致的。這樣的國家總戰略，可以是一份正式文件，例如國家安全政策白皮書，更可能是存在於諸多非官方文件，但其知識份量與影響力更勝官方文件的學術專著、期刊論文、媒體評論文章或專欄等等。

這些討論、定義了國家利益與政策觀點的非官方文件，其實就是對外政策知識社群的腦力產物，其總合就是所謂的國家戰略論述。在這裡要釐清，並不是一篇文章或一篇專訪叫做一個論述，而是代表了某類型觀點的多篇著述集合起來可以稱為一種論述。完整而一貫的對外政策，以擁有高品質的對外政策知識社群為前提。有了對外政策知識社群的集體腦力激盪，才有某種或數種政策論述的產生，經過政治選擇而形成代表國家戰略觀點的官方文件，而為對外政策體制的諸多政府部門所落實執行。

當然，從批判學術的角度來看，所有的國家安全戰略最終都有其混亂模糊與不可執行的性質，各個政府機構之間、政府與（跨國）企業和民間團體之間都會有無數的矛盾和衝突。但是在實務上，若沒有立基於充分知識討論的政策論述，不僅政府政策會錯亂，人民對國家目標也會陷入困惑，則國家安全危殆。

現在台灣最可警惕的是，我們既沒有足夠質量的知識社群來形成有意義的政策論述，並且由於藍綠統獨對抗而無法對國家利益獲致一個相對整合的定義。對台灣這樣一個面臨巨大外在威脅卻又非積極走出去則無法生存的國家，我們所需要的對外政策，從學術思想到政策論述到落實執行，都需要最精細、最聰明、最理智的思辨與規劃，偏偏這正是我們最缺乏的。

建立對外政策的知識社群，培養立足於國家利益而非黨派成見的知識份子，生產兼具有知識品質及政策相關性（relevance）的政策論述，對台灣是攸關生存的大事。

錯誤觀念下的台灣民主資產

民主是台灣最大的資產，許多人都這樣說。如果真是這樣，我們的政府官員、各界菁英們，有多少人真的了解這寶貴的資產呢？又有多少人懂得如何運用這份資產？有能力去推廣嗎？有能力去外銷嗎？這些疑問，可以從「台灣民主基金會」的人事爭議找到答案。

台灣民主基金會是亞洲第一個國家級的民主協助基金會。所謂民主協助（democracy assistance）是指先進民主國家的政府與民間團體，對民主化進程中的社會提供援助，促使其民主化。這當然是含有意識形態的，也就是推廣西方式，特別是美國式的自由主義民主。

美國的國家民主基金會（NED）從九零年代後期，就鼓勵台灣加入民主協助事業，但當時政府並不積極。政黨輪替後，外交部次長高英茂將其視為己任，極力推動，直到美國九一一事件發生後，小布希政府發動全球反恐聯盟，當時陳水扁政府發現美中戰略情勢丕變，為了配合美國，才在二零零二年召開的國安會議中，將成立台灣民主基金會列為第一項決議，並由外交部每年撥款捐助；且為了爭取國會支持，在章程中明定由立法院長擔任董事長。

在這樣特定戰略思考下成立的台灣民主基金會，政治色彩當然非常濃厚。不論如何，推廣民主對台灣終究是有利的。且不論一年區區一億五千萬新台幣的經費（而且其中只有四千萬用於國際民主協助，其餘用於補助政黨及國內團體），究竟能否幫上緬甸、越南乃至中國大陸的民主人權運動，光是談其中的國際宣傳效果，對台灣的民主形象當然是有加分的。

但是，很可惜地，這樣一個有著推廣普世民主的崇高理想，又符合國家利益的基金會，在兩任政府的錯誤認知和定位下，並沒有充分發揮應有的功能。從民進黨到國民黨政府的外交部，一直認為台灣民主基金會，猶如國際合作基金會（國合會）一樣，是屬於該部管轄的。就政府會計來說，外交部必須為台灣民主基金會負責，是沒有錯。但是台灣民主基金會既為國家級的基金會，應該超越政府黨派而獨立運作，外交部則謹守其做為基金會的最大捐助者角色即可。

台灣民主基金會脫離政府控制而獨立運作，方能夠發揮其推廣普世民主與促進國家利益的功能。第一個原因，外國的民主人權團體，能夠比較坦然地接受贊助，而不必去解釋為何拿台灣政府的錢。第二個原因，民主基金會有時候會做些與官方外交政策看似違背的事情，比如資助某些國家的反對黨或反政府的人權組織。美國國家民主基金會常常做些與國務院（外交部）政策不合拍，但是卻符合美國長遠利益的事情，由於國務院無法直接管轄基金會，反而使得兩者有著黑白臉分工的空間。

獨立於政府而能夠促進國家利益，這種微妙的關係，是我們不懂辯證思考的政府決策者所無法想像的。陳水扁總統把民主基金會視為表演舞台，每年要辦邀請外國卸任元首來台的大秀，目的是榮耀他自己。高層也把基金會當做提款機，要辦些國際活動就要求基金會贊助個幾百萬，渾然不知民主協助基金會的正職是支持外國的民主人權團體。

決策者觀念的錯誤，在人事安排上暴露得很明顯。過去的兩任執行長高英茂和林文程都是中國研究學者，並且是外交部或國安會背景，把基金會當做學術資源和政策工具來運用，卻沒有民主運動的經驗，甚至對台灣民主化的歷史所知有限，幾乎無法與外國民主工作者對話。現在新任的執行長黃德福算是研究民主化的學者出身，但卻是站在威權政府的立場研究民主化，更不曾有民主運動的參與經驗，其對於台灣民主究竟有多深的體認？又能否得到國際民主人士認同與尊敬？在在令人存疑。

寶貴的台灣民主資產，為何無法發揮最大的綜效，從這些觀念與人事問題就可以窺知一部分答案。