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2006-01-06

調整憲法見解 建構憲改共識

去年的行憲紀念日,國民黨的馬英九主席在中國時報發表了長篇專文,反對進一步修憲,表現出馬先生從戒嚴時代以來,對任何民主改革都抱持疑慮的性格。七天後,陳水扁總統在今年的元旦談話裡,堅持要推動二階段憲改。不過,並非每一位民進黨人都衷心認同陳總統「唯意志論」的憲改想像。畢竟過去七次修憲,都是在兩大政黨協商共謀之下才成為可能。尤其上次修憲所架設的立法院與公民複決兩重超高修憲門檻,連兩黨合力都不易企及,更使得任何不能獲得高度社會與政黨共識的修憲主張都等於空談。

然而,即使再怎麼批評「唯意志論憲改」是「自欺欺人」,仍不能否認目前憲法仍處於施工狀態,絕不是如馬主席所認為的凡現狀都是完美的。有識者在憲改的「反動」與「盲動」之間,應該要能夠找出一條從現實通往理想的道路。事實上,這條道路就在陳總統的一念之間。如果陳總統的元旦談話是真誠的,亦即要持續推動下一階段的憲政改造,則他應該在適當時機, 接受目前中央政府體制為雙首長制,在此基礎上與各主要政黨進行高層憲改協商,並由此開展「共識修憲」的大道。

憲法見解與憲法主張,應該要能夠區分。對於現行憲法的中央政府體制不論是否滿意,應該認定其為雙首長制。如果民進黨願意接受現行憲法為雙首長制,則兩大政黨在憲法見解上就有基本共識。政黨之間的差異於是僅限於憲法主張,亦即各黨派心目中最理想的憲政制度。在憲法主張上,各政黨可以各言爾「制」,追求其所認為的最佳制度。即使如此,各種制度的鼓吹者仍然不能否認一個事實,那就是台灣所繼承的中華民國憲法,其基本架構傾向內閣制,而經歷過近四十年的強人統治, 以及其後的總統直選,卻發展出一種總統制的憲政文化。在這樣的制度與文化的發展路徑之上,我們所得的就是一種混合制。如果無法接受這種混合制,唯有進行超大規模的憲改工程。

部分民進黨人不喜雙首長制,盼望透過大幅修憲來建構完整的總統制,但是主張總統制的人,最迫切需要政黨之間的憲改共識,因此反而必須承認目前的雙首長制。因為目前的憲政制度距離理想的總統制最為遙遠,最需要大幅度修憲:現行憲法並不容許總統進行真正的治理,總統不能夠直接任命政務委員和部長,也不能夠主持行政院會議。就憲法而言,總統所能夠直接掌握的行政權力和預算其實相當有限。願意接受雙首長制的人,可以用建立憲政慣例來達成目標,修憲是可欲卻非絕對必要的。唯有總統制的偏好者,為了建立一個權責相符的真正總統制, 對總統權做完整的配套,最為需要推動大幅度的憲改。因此,越是在憲法主張上不喜歡雙首長制,越是需要在憲法見解上接受雙首長制,才有可能與國民黨共謀修憲。這是一個弔詭,卻是不能否認的事實。

固然,即使民進黨接受目前體制為雙首長制,國民黨也未必配合憲改。畢竟馬英九主席已經明確表示反對進一步修憲。但是民進黨承認現狀是一個不完善的雙首長制,由此出發與國民黨謀求憲改共識,是二階段憲改要踏出第一步的唯一機會。更何況,目前憲法所需改革的,絕非僅止於中央政府體制一端。陳總統就主張,人權保障國際接軌、原住民族權利、全球化時代的基本國策等,都將是修憲的重點。如果民進黨能夠以承認雙首長制,承諾不更動國號及憲法基本架構為條件,來促使國民黨同意推動二階段憲改;而能達成雙首長制的完善化,甚至將立法院席次增回合理數目,納入公費選舉以及其他進步性的修憲案,那麼二階段憲改就有極大的意義。

有些泛綠陣營的論者認為,讓藍綠雙方繼續各自堅持己見,憲政僵局持續擴大,或可因此累積二階段憲改的動能。也就是說,不要去修繕憲政體制這棟破爛的房子,要讓它持續破爛下去,直到完全崩坍,這樣才能夠重建一棟嶄新的房子。事實上,這樣的策略思考,不僅在倫理上有嚴重缺陷,在現實上也不可行。畢竟,對於選民而言,憲改不是解決憲政危機的唯一途徑。只要任何政黨同時握有總統權以及國會多數,這棟破房子就不會馬上垮。換言之,要解決憲政危機,不必修憲,投給馬英九就沒有憲政危機了。因此,民進黨如果要繼續讓憲政體制爛下去, 到後來很可能不僅沒有累積憲改的動力,反而逼迫選民支持國民黨,同時也是斲傷憲改的生機。

調整憲法見解為雙首長制,是否代表民進黨在此時就會失去政權,亦即陳總統必須立即依照國會多數原理,將組閣權交給泛藍政黨?答案是否定的。即使接受雙首長制與多數組閣原理,對民進黨而言,此時仍不是接受泛藍組閣的合理時機。畢竟去年底所舉行的乃是地方選舉而非國會選舉,立法院裡並沒有新的國會多數產生;遑論縣市長選舉之後泛藍的國會總席次是減少的,更無憲法上的正當理由在這個時候交出政權。民進黨應該在憲法見解上接受雙首長制與國會多數組閣原理,但在政治現實上認定此時國會裡並無多數(因泛藍並無形成多數聯盟接手組閣的正式主張),所以民進黨是以國會第一大黨的身分組閣,持續朝向形成一個穩定的多數聯盟而邁進。

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