一位行政院長的去職

一位行政院長的去職，有可能僅僅牽涉到政治權力的運作分配，也有可能留下深遠的憲政與政策影響。謝長廷院長的下台，與陳水扁總統和所謂天王們之間的協調佈局有何關係？與民進黨為了2008的勝選進行權力集中有何關係？這些牽涉了當事人誠信與否的道德問題，或是政黨策略有效與否的理性問題，但是與社會公義和人民的公益並沒有顯然的關聯。非常可惜地，大部分的論者都僅僅在政治策略的層次分析謝長廷的去職，而沒有看到這個事件對於憲政制度以及公共政策的影響。

謝長廷的去職是相當特殊的，必然在台灣民主發展史上留下值得研究的案例。就憲政制度而言，除了唐飛前院長因為個人健康因素而請辭，謝長廷是唯一一位行政院長，不是在新國會就任或新總統就任的時間點上依照憲政慣例而總辭。就公共政策而言，謝長廷也是唯一一位行政院長，曾經公開表示他與總統的政策見解有所出入（在兩岸政策上「是少數派」）。

在憲法上，總統擁有行政院長的任命權，卻未擁有在任何時間任意將行政院長免職的權力。這樣的設計是現行憲法傾向雙首長制的關鍵，因為行政院長雖然由總統任命，卻也必須向立法院負責。由此，國民黨執政時代，內閣撤換必定是在立法院改選或總統改選之後；即使民進黨執政時期，張俊雄和游錫堃兩位前院長也是在同樣的情況下提出內閣總辭，然後總統再任命新的閣揆。如果總統可以在任何時候免除行政院長職務，則行政院長必定只是總統的幕僚長，無法向國會負責，也無法跳脫權力競逐而專心做較長期的施政。

謝長廷在去年年底三合一選舉民進黨敗選之後的口頭請辭，是一個政治情況下的政治決定，並沒有憲政上的必要性。因為縣市長選舉不牽涉總統或國會的變動，即使執政黨大敗，內閣並不需要做憲法意義上的總辭。如果當時陳總統確實希望撤換謝長廷，則總統僅能以政治壓力來逼使院長辭職。除此之外，總統究竟是否有權力將行政院長解職，是一個需要打憲法官司的問題。

在總統佈局思考拖延了一個多月之後，謝長廷終於以提出總預算覆議案的方式，來決定內閣的去留。謝長廷選擇這樣的方式去職，可能不只是為了維護顏面而已；在覆議不獲總統支持的時間點下台，固然在憲法上並非必要，但畢竟讓內閣的總辭有了憲政制度的意涵：這是行政院長為覆議案負責而請辭，並非總統以政治佈局為理由而將行政院長免職。以主動辭職而且在有憲法意涵的時刻去職，謝長廷避免創下行政院長遭總統非憲免職的首例，從而保持了他自己在一年前就職時所提的 「行政院長並非總統幕僚長」的憲法見解一貫，也為未來民進黨在推動憲改時是否接受雙首長制留下伏筆。

在政策的層次，謝長廷在國內政黨關係與兩岸經貿政策的主張上，都與陳總統有所差異。謝長廷在上任時標舉「和解共生」的政治路線，試圖改善政黨關係；又提出台灣主體的開放政策，顯然在兩岸經貿上也想打開空間。尤其是在陳總統發表元旦談話之後，這些主張的差異更為明顯。陳總統堅持新任閣揆必須接受他的政黨對抗和兩岸緊縮的大方向，可以預見蘇貞昌上任後也只能據以執行；而在兩岸經貿政策上與陳總統有差異的新潮流派系，由於支持蘇貞昌組閣，也可能被迫修正路線。如此一來，整個民進黨的政策路線就完全由陳總統集中領導，而失去了討論和辯論的可能性。政策路線討論空間的消失，不僅將限制政府的務實作為，最終更會降低民進黨在2007年立委和2008年總統選舉的勝算。

在謝長廷失去閣揆職位之後，他的「和解共生」和「主體開放」等主張，都沒有了落實的機會。但是由於謝長廷是第一個公開表示與陳總統政見不同的民進黨實力領袖，也是是第一位願意因為政策理念而去職的行政院長；下野之後，如果謝長廷能夠繼續堅持他的政治理念，建構一套有說服力的政策論述，進而爭取民意的支持，則未嘗不能打開民進黨內政策思想和路線理性討論的空間。

謝長廷的去職，固然最主要的因素是民進黨內的權力佈局，但是卻會留下憲政體制與公共政策的影響。謝長廷的下野，不論他個人認為公平與否，但對於社會大眾而言，暴露了民進黨高層領導者在部分憲政與政策議題上，有重要的理念差異。這樣的差異，對於一個在執政困境中掙扎的政黨，以及苦於尋找國家出路的國民，卻提供了有意義的選擇。

民進黨應承認雙首長制

如果陳總統的元旦談話中有關二階段憲改是真誠的，亦即要持續推動下一階段的憲政改造，則他應該在適當時機，接受目前中央政府體制為雙首長制，並由此開展「共識修憲」的大道。民進黨若能夠在此時確立其憲法見解為雙首長制，並透過實際運作，為雙首長制立下憲政慣例，不僅有利於下一階段的憲改，更將創造出一個罕見的多贏新政局，對於台灣的民主憲政，對於突破民進黨目前的執政困境，對於改善民進黨的執政績效和政黨體質，甚至對於民進黨未來的持續執政，都有非常顯著的意義。

先從當前的執政困境談起。陳總統與歷任行政院長都心裡有數，憲政體制的不明，乃是執政困境的根源之一。總統經由人民直選產生，但是憲法裡總統府的設計，卻不是作為統治之用，僅僅是一個維持元首榮典的機構。五年半來，民進黨為了辯護少數執政，將目前中央政府體制強解為總統制，但總統苦於無法主持內閣會議，而不能直接指揮行政，卻是不爭的事實。總統真正握有的最重要權柄，是行政院長的任命權。行政院長雖則握有政策資訊，由於其職位繫於總統好惡，必然只能遵從總統或其幕僚的指示。而總統決策不經由官僚系統，有些決策過程毫無紀錄，根據為何並不清楚，由此造成了民進黨立委林濁水所稱的「神秘領導」。執政績效不彰，有其憲政根源。民進黨的政黨體質的腐化，也與此權力過度集中有密切關係。換言之，由於在缺乏總統行政權配套的憲政制度下堅持總統制，使得民進黨執政幾年來嚐遍了苦果。今天如果民進黨願意轉而接受雙首長制，並不是由於國民黨的壓力，而應是從國家利益與本身的政黨利益著眼。

若果陳總統願意轉念接受目前體制乃為雙首長制，則有兩項憲政意涵：行政院長必須向立法院負責，且其任期應受憲政慣例保障。未來總統之政黨如果未能在國會獲得多數席次，則總統必須與國會多數黨就重大國家安全與對外政策以及行政院長人選進行協商。由於總統擁有閣揆任命權，故不應由國會多數黨來提出閣揆人選要求總統任命，而應該經協商後由總統主動任命國會多數黨所能夠接受的人選。總統一旦任命行政院長之後，行政院長必須就其重大政策及預算向立法院負責。行政院長向立法院負責的形式，無非就是當重大政策未獲立法院同意時應提出覆議，覆議不過則辭職。如此，則行政院長經由總統任命後，雖不須經立法院同意，但立法院可藉由否決其重大政策來決定其去留，實質上也就是行政院長向立法院負責。

在行政院長向立法院負責的精神之下，內閣唯有在覆議不過時，以及新國會或新總統就任時，必須依照憲政慣例總辭。除此之外，總統不能任意解除行政院長職務。這樣的制度設計，有助於總統與行政院長關係的穩定，也有助於內閣施政品質及責信（accountability）的提升。總統不能任意將行政院長解職，看似削弱了憲法所賦予總統的任命權，但事實上總統仍然能夠在同一屆國會期間，以其政治影響力要求不適任的閣揆主動辭職，甚至也可以發動同黨立法委員倒閣。因此，總統仍然能夠將行政院長免職，只是其政治成本提高了而已。

總統任免行政院長的政治成本提高，恰恰有助於穩固一向相當脆弱的總統府與行政院關係。脆弱的府院關係，源於行政院長不能預料總統何時會將其免職，因此戰戰兢兢，隨時必須體察上意。而總統以為隨時可以更換閣揆，所以也會傾向於以閣揆的忠誠度或短期內的表現來做為任免的標準。一旦我們確認憲法見解為雙首長制，則總統在任命一位行政院長的時候，會認知到在下一屆立法院就職之前，他很難任意將這位行政院長換掉。這樣的認知，形成一種憲法的拘束，讓總統會更謹慎地行使任命的大權。

調整憲法見解為雙首長制，是否代表民進黨在此時就會失去政權，亦即陳總統必須立即依照國會多數原理，將組閣權交給泛藍政黨? 問題的答案顯然是否定的。即使接受雙首長制與多數組閣原理，對民進黨而言，此時仍不是接受泛藍組閣的合理時機。畢竟去年底所舉行的乃是地方選舉而非國會選舉，立法院裡並沒有新的國會多數產生；遑論縣市長選舉之後泛藍的國會總席次是減少的，更無憲法上的正當理由在這個時候交出政權。民進黨應該在憲法見解上接受雙首長制與國會多數組閣原理，但在政治現實上認定此時國會裡並無多數（因泛藍並無形成多數聯盟接手組閣的正式主張），所以民進黨是以國會第一大黨的身分組閣，持續朝向形成一個穩定的多數聯盟而邁進。

如果到下個立法院的會期，民進黨籌組多數聯盟仍然不成，則民進黨應該維持少數政府，直至下一屆國會選舉為止。當然，在本屆立委任期屆滿之前，民進黨為了突破國會杯葛，也可以考慮由黨團自行提出對行政院的不信任案，促使總統解散立法院而提前改選。但現任立法委員，不論藍綠政黨，都似乎並無倒閣的魄力。因此憲政僵局的責任，顯然必須由藍綠政黨來一同承擔。

除非解散國會重新改選真的發生，否則民進黨因為主張雙首長制而讓出政權的情況，只有可能在2008年的二月，也就是2007年底選舉所選出的第七屆立法院就職時出現。那是在第十二任總統選舉的一個月之前。對民進黨而言，假設國會選舉獲勝，則不論是否贏得總統大選，都將擁有組閣權。

部分民進黨人不喜雙首長制，而盼望透過大幅修憲來建構一個較為完整的總統制，但是在第七次修憲所架設的立法院提案與公民複決這兩重極難修憲門檻之上，單憑一黨之力進行大幅修憲的可能性是零。因此，反對雙首長制的人，尤其是主張總統制的人，最迫切需要政黨之間的憲改共識：理想的總統制距離目前的憲政制度相當遙遠，最需要大幅度修憲。現行憲法並不容許總統進行真正的治理，總統雖擁有行政院長任命權，卻不能夠直接任命政務委員和部長，也不能夠主持行政院會議。就憲法而言，總統所能夠直接掌握的行政權力和預算其實相當有限。

傾向內閣制的人，以及願意接受雙首長制的人，都可以主張以建立憲政慣例和小幅度修憲的途徑來達成他們的目標。唯有總統制的偏好者，最為需要推動大幅度的憲改，來對總統權做完整的配套，以建立一個權責相符的真正總統制。因此，在民進黨內部，越是在憲法主張上不喜歡雙首長制，越是需要在憲法見解上接受雙首長制。接受現行憲法是雙首長制，才有可能與國民黨共謀修憲。這是一個弔詭，卻是不能否認的事實。

黨主席候選人應對組閣問題表態

在一月中，「執政」的民主進步黨即將舉行黨主席補選，三位候選人積極地爭取選票。同一時間，黨籍的陳水扁總統，正忙著進行政黨間的合縱連橫，政黨合作或泛藍組閣幾乎到了呼之欲出的地步。在陳水扁總統三天兩頭傳話給泛藍領導人，談話的內容神秘到引起泛藍高層的齟齬，而民進黨人士只能傻眼旁觀。這種跨政黨的談判，顯然是避著所有民進黨從政黨員在進行的。

黨主席候選人之一的游錫堃先生主張所謂黨政合議制度，那麼黨員們必然會想要請教，類似這種總統與對手政黨之間針對政權歸屬的重要溝通，是否包括在游錫堃所謂的黨政合議之內？如果是的話，黨是否該在此時介入合議？如果不是的話，所謂黨政合議到底要議些什麼？游錫堃如此，而翁金珠、蔡同榮又提出了什麼見解？

目前陳總統所進行的組閣評估或談判，乃是牽涉到民進黨對中央政府體制的基本憲法見解，更關係著民進黨對政黨政治的基本立場，乃至政黨在社會裡的自我定位。令民進黨員乃至國人不能理解的是，三位黨主席候選人，竟然迴避對政黨合作或泛藍組閣這些重大問題表態。如果說黨主席候選人，可以不對這些重大政治問題提出見解，交由黨員公決； 那麼真不知道黨內民主所云為何，更不明白這場黨主席選舉的意義何在，而這三位的參選目標又是什麼。

更令人駭然的是，不僅這三位黨主席候選人，甚至民進黨全黨的領導人物，竟然無一人公開就政黨政治原理或憲法見解來對陳總統的權力交易表達支持或反對（林義雄前主席雖曾表達反對泛藍組閣，但未說明其理論依據）。唯一合理的解釋，就是全黨各派系都在鴨子划水競逐權力，進行的全都是檯面下的遊戲，根據的全都是權力分配的邏輯，根本沒有什麼正大光明的理由可說。在陳總統權力大餅謎底揭曉之前，全黨只能屏息以待，深怕一句說錯落得沒餅可分。這真是民進黨創黨以來最為怪異而可悲的現象：放棄了政黨政治的基本原理，不顧憲法見解，也忘記了政黨在社會裡的角色定位，任由總統進行毋須向黨員說明的跨黨權力交易。

陳總統此時是否重新任命行政院長，以及其所依循的邏輯理路，將影響民進黨的長遠發展，因此，針對陳總統各項可能的跨黨權力交易結果，黨主席候選人應該明辨各種可能的情況，其背後的憲政理路以及未來的政治影響，就黨的理念與黨的利益做出正確的回應。

陳總統如果真的找泛藍人士組閣，最為合理而合憲的情況，就是該位泛藍人士率領足夠使泛綠過半的立委投效民進黨，且必須加入民進黨，如此則符合國會多數組閣的雙首長制精神，而即使民進黨維持其憲法見解為總統制亦不違背，又能夠讓施政得以推動。在此情況下，黨主席候選人應該就此特定人選表示意見。假使這位閣揆人選是民進黨多數黨員能夠接受的，則黨主席候選人應對此表示歡迎。雖然一位新黨員成為行政院長，可能讓黨主席感到有點不舒服，但畢竟民進黨成為多數黨，且新任行政院長仍為民進黨員。就黨主席的立場來講，這是黨的擴張，不應反對。但此一情況發生的機率太低，黨主席候選人大概無須就此表態。

如果陳總統以國會多數為由，將組閣權交給泛藍人士，則代表了總統的憲法見解有改變，亦即認為目前體制乃是雙首長制，而國會裡存有多數黨，即泛藍聯盟。在國會多數組閣的邏輯之下，黨主席候選人應該主張民進黨全黨退出政府，以少數黨的身分重回在野，監督泛藍內閣的施政。換言之，總統與泛藍內閣進行藍綠共治，民進黨除了支持總統與泛藍所協商的政策包裹之外，其餘一切改採反對立場。事實上，這對民進黨的發展未必不利，至少在2007年的立委選舉，一個拋棄執政包袱，重回在野的民進黨必定生龍活虎，戰鬥力大增。而且憲政體制經此一例而可確立為雙首長制，從此民進黨以國會勝選為總目標，不再為單一的總統權觀念所束縛。在這個情況下，黨主席候選人對總統的權力交易可以有條件地支持，條件就是總統當他的一人總統，民進黨必須要全黨下野，一個不留。

但是即使接受雙首長制與多數組閣原理，對民進黨而言，此時仍不是接受泛藍組閣的合理時機。畢竟去年底所舉行的乃是地方選舉而非國會選舉，立法院裡並沒有新的國會多數產生；遑論縣市長選舉之後泛藍的國會總席次是減少的，更無憲法上的正當理由在這個時候交出政權。民進黨應該在憲法見解上接受雙首長制與國會多數組閣原理，但在政治現實上認定此時國會裡並無多數（因泛藍並無形成多數聯盟接手組閣的正式主張），所以民進黨是以國會第一大黨的身分組閣，持續朝向形成一個穩定的多數聯盟而邁進。就政黨的利益來說，三位黨主席候選人應該支持此一方案，進而要求總統任命一位最有能力籌組多數聯盟的行政院長人選。

另有一種就特定憲法見解上可謂合憲，但不符合國家利益與政黨利益的情況，就是總統以黨內權力佈局為真正考量，藉口總統制為理路，任命民進黨人士組閣，但不朝向籌組多數聯盟努力。這種情況對民進黨的害處，就是維持少數執政的僵局，在泛藍杯葛下繼續一事無成，甚至更受黨內權力鬥爭所掣肘；直至2007年輸掉國會選舉，2008年輸掉總統選舉，完全失去政權而後已。

對於民主憲政最為破壞性，而任何一位黨主席候選人都應該堅決反對的，是總統在缺乏憲法見解與政黨政治原理的基礎上，純粹以權力佈局的考量來任命非民進黨人士出任行政院長。在這樣的情況下，不論總統最後所任命的是泛藍或無黨籍人士，民進黨的黨主席候選人除了要求全黨一致，退出政府，重回在野，別無選擇。如果總統組成了一個泛藍人士主導的泛綠內閣，或是由無黨籍人士所主導的不藍不綠內閣，甚至毫無正當理由的大聯合政府，都是民主憲政與政黨政治原理的毀棄。

三位黨主席候選人要是對此還不表態，甚至曲意逢迎，那麼民進黨全體黨員就可以確定地判斷，這個黨的領導階層已經集體叛離了民進黨最基本的創黨理念以及選民在2000年決定政黨輪替的基本理由，也就是為台灣建立起以政黨政治為基礎的民主憲政。那麼，一月中的黨主席選舉，就應該成為全黨老少對三位黨主席候選人鳴鼓而攻之的批判大會，並且這批判將延續到其謝罪辭職為止。

調整憲法見解 建構憲改共識

去年的行憲紀念日，國民黨的馬英九主席在中國時報發表了長篇專文，反對進一步修憲，表現出馬先生從戒嚴時代以來，對任何民主改革都抱持疑慮的性格。七天後，陳水扁總統在今年的元旦談話裡，堅持要推動二階段憲改。不過，並非每一位民進黨人都衷心認同陳總統「唯意志論」的憲改想像。畢竟過去七次修憲，都是在兩大政黨協商共謀之下才成為可能。尤其上次修憲所架設的立法院與公民複決兩重超高修憲門檻，連兩黨合力都不易企及，更使得任何不能獲得高度社會與政黨共識的修憲主張都等於空談。

然而，即使再怎麼批評「唯意志論憲改」是「自欺欺人」，仍不能否認目前憲法仍處於施工狀態，絕不是如馬主席所認為的凡現狀都是完美的。有識者在憲改的「反動」與「盲動」之間，應該要能夠找出一條從現實通往理想的道路。事實上，這條道路就在陳總統的一念之間。如果陳總統的元旦談話是真誠的，亦即要持續推動下一階段的憲政改造，則他應該在適當時機， 接受目前中央政府體制為雙首長制，在此基礎上與各主要政黨進行高層憲改協商，並由此開展「共識修憲」的大道。

憲法見解與憲法主張，應該要能夠區分。對於現行憲法的中央政府體制不論是否滿意，應該認定其為雙首長制。如果民進黨願意接受現行憲法為雙首長制，則兩大政黨在憲法見解上就有基本共識。政黨之間的差異於是僅限於憲法主張，亦即各黨派心目中最理想的憲政制度。在憲法主張上，各政黨可以各言爾「制」，追求其所認為的最佳制度。即使如此，各種制度的鼓吹者仍然不能否認一個事實，那就是台灣所繼承的中華民國憲法，其基本架構傾向內閣制，而經歷過近四十年的強人統治， 以及其後的總統直選，卻發展出一種總統制的憲政文化。在這樣的制度與文化的發展路徑之上，我們所得的就是一種混合制。如果無法接受這種混合制，唯有進行超大規模的憲改工程。

部分民進黨人不喜雙首長制，盼望透過大幅修憲來建構完整的總統制，但是主張總統制的人，最迫切需要政黨之間的憲改共識，因此反而必須承認目前的雙首長制。因為目前的憲政制度距離理想的總統制最為遙遠，最需要大幅度修憲：現行憲法並不容許總統進行真正的治理，總統不能夠直接任命政務委員和部長，也不能夠主持行政院會議。就憲法而言，總統所能夠直接掌握的行政權力和預算其實相當有限。願意接受雙首長制的人，可以用建立憲政慣例來達成目標，修憲是可欲卻非絕對必要的。唯有總統制的偏好者，為了建立一個權責相符的真正總統制， 對總統權做完整的配套，最為需要推動大幅度的憲改。因此，越是在憲法主張上不喜歡雙首長制，越是需要在憲法見解上接受雙首長制，才有可能與國民黨共謀修憲。這是一個弔詭，卻是不能否認的事實。

固然，即使民進黨接受目前體制為雙首長制，國民黨也未必配合憲改。畢竟馬英九主席已經明確表示反對進一步修憲。但是民進黨承認現狀是一個不完善的雙首長制，由此出發與國民黨謀求憲改共識，是二階段憲改要踏出第一步的唯一機會。更何況，目前憲法所需改革的，絕非僅止於中央政府體制一端。陳總統就主張，人權保障國際接軌、原住民族權利、全球化時代的基本國策等，都將是修憲的重點。如果民進黨能夠以承認雙首長制，承諾不更動國號及憲法基本架構為條件，來促使國民黨同意推動二階段憲改；而能達成雙首長制的完善化，甚至將立法院席次增回合理數目，納入公費選舉以及其他進步性的修憲案，那麼二階段憲改就有極大的意義。

有些泛綠陣營的論者認為，讓藍綠雙方繼續各自堅持己見，憲政僵局持續擴大，或可因此累積二階段憲改的動能。也就是說，不要去修繕憲政體制這棟破爛的房子，要讓它持續破爛下去，直到完全崩坍，這樣才能夠重建一棟嶄新的房子。事實上，這樣的策略思考，不僅在倫理上有嚴重缺陷，在現實上也不可行。畢竟，對於選民而言，憲改不是解決憲政危機的唯一途徑。只要任何政黨同時握有總統權以及國會多數，這棟破房子就不會馬上垮。換言之，要解決憲政危機，不必修憲，投給馬英九就沒有憲政危機了。因此，民進黨如果要繼續讓憲政體制爛下去， 到後來很可能不僅沒有累積憲改的動力，反而逼迫選民支持國民黨，同時也是斲傷憲改的生機。

調整憲法見解為雙首長制，是否代表民進黨在此時就會失去政權，亦即陳總統必須立即依照國會多數原理，將組閣權交給泛藍政黨？答案是否定的。即使接受雙首長制與多數組閣原理，對民進黨而言，此時仍不是接受泛藍組閣的合理時機。畢竟去年底所舉行的乃是地方選舉而非國會選舉，立法院裡並沒有新的國會多數產生；遑論縣市長選舉之後泛藍的國會總席次是減少的，更無憲法上的正當理由在這個時候交出政權。民進黨應該在憲法見解上接受雙首長制與國會多數組閣原理，但在政治現實上認定此時國會裡並無多數（因泛藍並無形成多數聯盟接手組閣的正式主張），所以民進黨是以國會第一大黨的身分組閣，持續朝向形成一個穩定的多數聯盟而邁進。