正視美國政策改變

歐巴馬總統訪問中國之後，美國的對台政策有沒有改變？不必再睜眼說瞎話，也不要再互相推諉，美國的對台政策確實改變了。這是一個長期趨勢的改變，是自從一九七九年台美斷交之後，有時起有時落的、一點一滴的改變，但是在上個星期歐巴馬訪中之行達到了一個臨界點，讓我們可以觀察到這樣的改變，也證實了這樣的改變。

美國對台政策的改變，不是什麼天翻地覆的事情，台灣人也不必如喪考妣。台灣今日的獨立地位，確實是個歷史的偶然。若不是國共內戰及韓戰的爆發、美國在西太平洋建立的圍堵戰線，坦白講台灣並沒有獨立於中國大陸之外的條件。回顧六十年，冷戰體制的建構，美國在亞洲的領導地位，這種種歷史因素，都像是老天借給台灣的創業貸款。貸款不是永久的贈禮，時間到了是要被收回的。

但是我們該感謝老天給的這六十年－－歷史給的創業貸款，可以讓台灣從貧無立錐發展到能夠自力更生。今天的台灣，並不該繼續藉著美國對中國的圍堵而苟延我們的獨立地位。相反地，台灣是要藉著人民自主的選擇而維持我們獨立的現狀。換句話說，從反共歷史的偶然轉變為民主價值的必然，從國際局勢的安排轉變為人民自主的選擇，這是台灣要走的新的道路。

台灣人必須看清未來的歷史道路。但是我們之中的很多人，還會被許多小小的枝節所矇蔽，導致判斷的遲誤。美國政策的轉變，還會有一些波折震盪。美國在台協會主席薄瑞光到台灣來，向黨政領導人物說明美國對台灣的支持不會改變。接下來還會有更高層的交心表態。這一類的外交動作還會持續一段時間。台灣有些官員和學者又會鬆口氣說：美國沒有改變－－意味著台灣還可以混吃等死。

然而我們要知道，美國官員當然不會承認他們的政策改變，更不會承認他們的戰略思維改變。我在上周的專欄裡說，歐巴馬總統確實將美國的對中（及對台）政策作了改變，但我判斷那是出自歐巴馬總統個人的價值觀－－一位理想主義的外交生手，以為能夠藉著信念與個人魅力去化解衝突。華府外交戰略圈的改變則會更謹慎、更現實、進一步退兩步，但確實一點一滴地改變了。台灣已經不再是美國在亞洲的重要國家利益，至少美國已經不願付出較高的代價去捍衛。

美國對台政策的改變，有些人不肯面對（國民黨堅稱沒有改變），有些人不肯接受（民進黨想極力挽回）。但如聖嚴法師所說的：面對它，接受它，處理它，放下它。現在我們該做的，是面對和處理這樣的改變，而不是一味否認或是歸咎於人。我們該以民主價值來做輿論訴求，穩住美國民間及輿論對台灣的支持；但更重要的是在台海均勢尚未全面失衡之時，找到強有力的政治方案，以積極的攻勢取代茫然的等待。

發表於2009/11/25新新聞周奕成專欄

美國變了

上個星期，美國總統歐巴馬出訪亞洲之前，我在這個專欄推測歐巴馬總統對中國的態度將會稍微強硬一點。在歐巴馬總統與中國國家主席胡錦濤先生的會談以及發表聯合聲明之後，我的推測被證明是錯的。歐巴馬是有史以來對中國最為低姿態的美國總統，他不僅沒有對中國說教也沒有施壓，更表現得特別地友善和謙卑。

先前的推論並不是根據什麼權威消息，只是從美國國內經濟以及國際戰略兩種角度，基於對華府戰略思維的理解－－他們會建議總統怎麼做。問題是：歐巴馬先生並不是傳統的美國領導人。看起來，他似乎也不特別在意華府外交戰略圈的那些現實主義者－－一群要藉著實力維持美國霸權地位，有能力影響每一位美國總統的既得利益集團。比起任何一位總統，歐巴馬更是這個華府體制的圈外人。他有他自己的想法和做法。

從歐巴馬總統抵達上海機場，自己撐著大黑傘步出機艙，就可以看出這位美國總統確實是個不一樣的領導人。在東京，歐巴馬總統對明仁天皇鞠了個九十度的大躬，還用「平等」及「互相尊重」的說法來形容未來的美日關係，這更清楚顯示了他的外交思維真的有別於過去的美國總統。怎麼說呢？有點天真，但充滿了理想與良善的價值觀，還有簡單而強烈的個人自信與熱情。

歐巴馬的競選口號是「變」，他不僅為美國政治帶來改變，現在看起來，他也會藉著此次亞洲之行，為全球政治帶來更深遠的改變。歐巴馬總統似乎想要調整美國在國際政治上的角色。並不是指他要放棄美國在全球的領導地位，而是他似乎更相信一種更富理想主義的替代性取向。但外交上的「變」是否會有好的結果？還很難說。何況他能否真的做到？他是否會很快地調整回現實主義的取向？都還是未知數。

當然，我們不會忽略一個事實－－美國外交戰略的改變，是因為世界變了，尤其是中國變了，中國變富變強了，因此美國不得不變。柯林頓政府時代重要的亞洲政策智囊李侃如說，這次歐巴馬與胡錦濤討論的議題，與過去美中兩國領袖所討論的議題有很大不同：過去是討論兩國之間的問題，但今天所討論的是全世界的問題。美國確實是不得不把中國視為共同管理全球議題的夥伴。

假使歐巴馬總統在外交思維上的「變」是真的，那麼這對世局的影響可就非同小可了。對全世界而言，這意味著美國將正式接受其國勢逐漸衰落－－這並不是歐巴馬主觀的願望，但卻可能是各國政府的解讀。對台灣而言，美國的台海政策實質上已經改變了。這不是一般學者津津樂道的所謂有沒有提到台灣關係法的問題，而是美國總體全球戰略的根本思想轉變的問題。台灣已經不再是美國在亞洲的重要國家利益所在。

面對這樣的改變，馬英九總統與國民黨政府只會沾沾自喜，用一些美國事先知會歐胡會談內容等例行公事的雞毛蒜皮，證明美國對台灣很放心，殊不知這樣的放心也可能是接近於無所謂的態度。國民黨如此瑣碎，民進黨更無能力處理台美關係，只會拿著冷凍牛肉當磚塊來攻擊。在變局下，台灣必須採取更果決的政治攻勢，但兩黨都沒有識見與方案來領導。

發表於2009/11/18新新聞周奕成專欄

歐巴馬的亞洲首航

本周，美國總統歐巴馬即將展開他就任後首度的訪問亞洲之旅。這將是歐巴馬政府奠定其亞洲政策的旅程。這是一次固樁之旅，歐巴馬總統將要鞏固日本、韓國、新加坡等美國在東亞的傳統盟友的支持；這也是一次信心之旅，藉由參與亞太經合會－－美國所建構的亞太區域合作組織－－向所有東亞及東南亞國家領袖，宣示美國的承諾還在。這些都是既定的節目，但是還有更大的主秀，即是在中國的訪問：歐巴馬將會表現為對中國較強勢的總統。預料美國與中國的關係會有一段張力較大的時期。

就整個亞洲而言，正如國務卿柯林頓夫人所一再強調的「我們回來了」：美國是一個不在亞洲的亞洲國家，甚至是亞洲秩序的主導者。歐巴馬總統的亞洲之旅，所要傳達的信息正是新加坡資政李光耀先生不久前向他所建議的，讓亞洲國家領袖們再度感受到美國對此區域的強烈承諾，即美國不會離開亞洲，美國會留在這裡去平衡或制衡崛起的中國力量。

美國對中國的關係正進入鐘擺盪回的階段－－將要從過去一年的高度友善、甚至曲意迎合，而盪回到兩國為競爭關係的位置。歐巴馬總統在路透社的專訪中表示，中國是美國的重要伙伴也是競爭對手。在這裡，「競爭對手」才是歐巴馬政府賦予中國的核心定義。

美國的這種轉變有兩個面向的原因：經濟（國內）與戰略（國際）的需求。美國國內經濟景氣雖已觸底，但政府公佈的失業率數字已經超過百分之十，歐巴馬政府受到的民意壓力極大。這也是歐巴馬為何強調美中關係的關鍵在於經濟上的良性競爭以及符合國際規則的競爭－－意味著美國將對中國要求更平等的貿易條件，包括減少逆差及人民幣匯率等。

另一方面，歐巴馬政府的戰略也遭受華府外交圈，尤其是保守陣營的質疑和挑戰。副國務卿史坦伯格提出所謂「戰略的再取信」或「再保證」（Strategic Reassurance）來要求中國，意指美國準備好接受中國成為強權，但中國必須向世界保證其無稱霸野心。這樣的對中政策主軸，還沒有取得白宮認可，就遭受到強烈的批判了。幾位現實主義派或共和黨的戰略家都指責這是對中國過度妥協，而且是建立在美國國勢正在衰頹的假設之上，更會造成美國盟友的憂慮恐慌。

在各種因素之下，缺乏外交經驗的歐巴馬總統必須要展現他做為（目前仍然是）世界強權領袖的姿態，絕不能讓美國人民及反對黨認為他太過軟弱。當然，歐巴馬也不可能對中國踞傲，畢竟美國還有太多的事情需要中國的合作。日前兩韓軍隊在海上駁火，朝鮮問題在歐巴馬訪東亞之前意外爆發，逼使美中兩大國更要面對既合作又競爭的微妙關係。可以想見，北京與華府的外交圈謀士們，各自都在緊急評估己方如何藉兩韓問題獲得一些籌碼。歐巴馬總統的亞洲之行，將是一趟心境非常複雜的旅程。

發表於2009/11/11新新聞周奕成專欄

平議牛肉事件與台美關係

感恩節是美國人最重視的節日之一。有一年的感恩節，我在波士頓，受邀至美國友人家中享用火雞大餐。看著餐桌上巨大醜陋的火雞，我問這位美國友人，「你知道火雞在貴我兩國之間的角色嗎？」縱令友人是學界菁英，還是對我的問題莫名其妙。火雞為何在台灣與美國關係上會有角色？

我告訴他，一九八八年，台灣與美國正在進行貿易談判。美國援用貿易法案「三零一條款」，要求台灣開放美國火雞肉進口，我們的政府讓步了。台灣的養雞農戶非常緊張和憤怒，當時負責談判的國貿局長，後來的行政院長、現在的副總統蕭萬長先生還被抗議的雞農「蛋洗」。那一年三月的雞農抗議，還延續到五月的稻農示威（五二零農運），形成一連串的農民運動。

我也告訴了美國友人，那時候我自己就是以學生身分混在示威農民群眾裡，和警察和憲兵對峙衝突，因之決定放棄做新聞記者的夢想，乾脆直接投入社會和政治運動。重要的是，我跟這位美國友人說，美國火雞最後還是沒有出現在大多數台灣人的餐桌上－－老實講，貴國的火雞肉又老又乾，台灣人根本不愛吃。台灣雞農害怕的火雞大舉入侵的惡夢並沒有發生。

但是當年的火雞肉與這次的牛肉進口事件不一樣。火雞肉不論好吃難吃，不會傷害國民的健康，開放進口只是可能影響本土雞農的收入而已。美國牛肉就商品本身的競爭力而言，比火雞肉強多了，卻不是影響國內的畜牧業，而是造成國民因狂牛症而憤怒恐慌。二十一年前雞農要抗議，現在全民都要抗議。

台灣民眾的不滿情緒，不僅僅針對自己的政府，也會直接指向美國。一九八零年代末的台美貿易談判對台灣造成的壓力，其實還比較容易為台灣民眾所理解。美國有三零一條款做為報復的武器，一旦發動則對台灣諸多出口產業將造成致命的打擊。因此政府雖然讓步，但是民眾是看得到利害權衡的。這是貿易談判直接了當的地方。

國家和國家之間的各種折衝談判，卻不是都像三零一條款這麼明擺著。事實上，國家利益是一個總體，很難用部門去分割的。台灣與美國之間的關係太過於特殊，動輒會牽涉到台灣最根本的國家利益－－安全與生存，因此往往是在不同類別領域之間的條件來進行交換妥協。這正是為何台灣對美談判常常要動用到國安會層級。這樣的情況下，民眾更無從判斷怎樣的妥協是必要的？怎樣是不必要的？

不論如何，台灣人民對美國牛肉進口事件的抗議，對台美關係並非是負面的。台灣人一向過度親美，使得美國覺得台灣聽話是理所當然。美國的駐軍、投資以及文化侵略，在亞洲各國遭遇很多民眾抗議，惟獨在台灣幾乎沒有。縱使我們有太多國家根本利益要看美國人的臉色，民間表達對美國不滿的聲音，是健康的。

美國對亞洲已經愈來愈失去掌握，甚至產生了危機感。不僅僅是針對雞或牛的問題，在此時，華府應該更尊重台灣民眾對美國的觀感，以此來調整美國對台灣及亞洲的政策。從國家立場，台灣人還可以再更硬一點。

發表於2009/11/04新新聞周奕成專欄